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加拿大政府在经济现代化中的作用
2015-10-27 17:20  

试论加拿大政府在经济现代化中的作用

付成双

(南开大学世界近现代史研究中心 天津 300071

摘要:在经济现代化的过程中,政府的作用一致是学术界争论的热点问题,以斯密为首的自由主义学派和以李斯特等代表的干预主义学派对此问题一致争论不绝。而加拿大因其大宗产品经济和后发国家的特征而成为研究政府作用的极佳案例,本文通过对加拿大经济现代化的总体纲领——国家政策的研究和对政府在金融、社会和公共服务等政策的分析,试图说明加拿大政府所发挥的推动、规范和保障作用是依附发展模式下政府作用的一个典型,是符合加拿大国情的正确选择,值得其他国家借鉴。

关键词:现代化;国家政策;政府作用;

On Canadian Government’s Role in Economic Modernization

Fu Chengshuang

( Modern World History Research Center , Nankai University , Tianjin 300071)

Abstract: Government’s role in economic modernization has been a hot topic for the economists since Adam Smith. For him and his followers, government can only act as a ‘night man’. However, for List and other developing economists, government should play an active role in this process. Canada , with its staple economy and dependent development, is an excellent testing ground of the so said economic theories. This paper, through analyzing the National Policy and other economic policies of the federal and provincial governments, tries to prove that by promoting, regulating and safeguarding, Canadian governments had played an active role in the economic development.

Key Words: Modernization; National Policy; Government’s Role

在各国走向经济现代化的过程中,政府的作用无疑是一个不可忽视的重要因素。学术界也一直存在着自由主义和干预主义两种截然对立的理论主张。以亚当·斯密为代表的自由主义认为看不见的手可以自动调节市场,实现资源的最佳配置,政府仅仅是自由市场的守夜人;而以李斯特、庇古、凯恩斯、格尔申克隆等为代表的经济学家则从不同的角度阐述了政府干预经济的必要性。从总体上看,在不同的时期和不同的国家,对政府职能的要求不一样:对于相对发达的国家要求较少的干预;相对落后的国家要求政府较多的干预;经济形势乐观的时候要求少的干预,而低迷时则要求较多的刺激措施。其实,政府干预与自由市场不是对立关系,而是相辅相成的关系:政府的干预都必须坚持市场机制为基础,通过市场去落实。加拿大著名经济学家伊斯特布鲁克认为:似乎有一种基本的共识认为:在一个国家发展的早期和形成阶段,政府在私人企业的城镇中发挥着重要的作用,而且这种投资中对政府直接参与的依赖,会随着私人企业逐渐获得应对投资风险的能力而持续减退。[①]

就加拿大而言,作为欧洲的经济边缘和美国经济的向北延伸,其后发展特征更为浓厚,政府的干预程度也更强。1867年自治领建立以来,以麦克唐纳为代表的联邦政府为了实现在北美大陆建立一个政治上、经济上真正独立的国家的梦想,制定了以国家政策为代表的一整套综合建国方略,采取了保护关税、鼓励西部开发、修建太平洋铁路等措施,推动国家的经济腾飞。直到[20世纪]20年代,通过其直接的公共投资项目和对私人创业的鼓励,政府在经济长期发展方面扮演了一个积极的角色。[②]

一、国家政策——加拿大经济现代化的总方针

加拿大联邦在1867年建立以后面临着维护国家统一、阻止美国吞并、发展国家经济的严峻挑战和艰巨使命。内忧外患的严峻形势呼唤着政府对经济发展和国家建设的强力干预。首任联邦总理麦克唐纳在不断的实践中,逐渐从自由贸易的信奉者变成了保护主义的执行者,并最终在1879年提出了被称为国家政策的国家建设总体方针。狭义的国家政策仅指1879年保守党政府所推行的保护性关税政策;而广义上的国家政策则指以麦克唐纳为代表的联邦政府为建立一个强大的联邦制国家而采取的一系列政策和措施的总和。其中,保护关税、移民草原、修建太平洋铁路被认为是横贯大陆国家赖以建立的三腿根基。[③]所设计的国家政策的蓝图是:通过修建太平洋铁路来促进西部开发,通过保护关税来推动中部的工业化,而反过来,西部的开发,又为东部工业化提供原料和必需的产品销售市场,从而以太平洋铁路为中轴,商业上形成一种东西向的贸易体系,主要对付来自南方的竞争。[④]因此,国家政策是加拿大自治领时期国家建设和经济现代化的总体方略,也是联邦政府在经济现代化的过程中发挥积极推动作用的具体体现。

首先,在西部开发和经济发展中,加拿大联邦政府比其南面的邻居发挥了远为积极的主导性作用。第一,加拿大联邦政府采取果断行动,清除各种障碍,为西部的移居和发展奠定了基础。麦可唐纳在联邦建立之初,迅速推行从海洋到海洋的扩张计划,赶在美国兼并之前占领了西部,并迅速平定了里埃尔的第一次起义。在联邦中央建立内地部(Ministry of Interior),专门负责西部的移民和开发事务,并参考美国经验,通过了免费分配土地的《宅地法》。与此同时,与充满印第安战争的美国西部不同,加拿大联邦政府通过与印第安人签订条约和颁布印第安法令,使西部的土著居民到80年代基本上都转入保留地,为白人移民空出了土地。其另一个创举是设置西北骑警。这支警察队伍在70年代初设立的时候只负责临时性的治安和边境安全事务,后来,他们在西部的管理范围越来越宽,几乎涵盖了社会生活的各个方面,以至于成为东部文化传统的传递者和自治领拥有西部的象征。

第二,联邦政府直接控制着西部的一切,与其他建国省份相比,西部处于二流的从属和半殖民地地位。联邦总理麦克唐纳曾表示:“自治领购买了整个西北地区,它属于整个加拿大。”在辩论马尼托巴法令时,麦克唐纳坚持:“土地不能交给它们,对于联邦来说,拥有土地是至关重要的,因为太平洋铁路必须靠它通过的土地来修建。”[⑤]正是为了修建铁路和吸引移民这两项“自治领的目的”,1870年通过的《马尼托巴法令》以及1875年的《西北土地法案》都规定联邦控制它们的土地及其他自然资源。财政极其困难的西部地区无法制定本地区的经济发展政策。而一心要加强联邦权力的自治领中央也不允许西部的地方利益妨碍国家政策的推行,多次否决西部试图打破太平洋铁路的垄断、吸引美国铁路到加拿大西部来的动议。西部不仅在政治上处于从属地位,经济发展所需要的资金、技术也由蒙特利尔、多伦多为中心的中部提供,完全匍匐于东部的影响之下。正是由于联邦政府在西部开发中的作用,所以有人认为,西部“发展的蓝图完全是在渥太华制定的”。[⑥]

第三,支持修建以太平洋铁路为代表的西部横贯大陆铁路,沟通东西联系。在国家政策的各项方略中,太平洋铁路铁路承担着关键性的作用,麦克唐纳曾经预言:一旦铁路建成,我们才将变成真正统一的国家,既有共同利益,又有巨额省际贸易。[⑦]修建横贯东西的大铁路是联邦政府对不列颠哥伦比亚加入联邦所做出的承诺之一。几经周折,1881年,麦克唐纳联邦政府终于同以詹姆斯·希尔、史密斯和斯蒂芬等人为首的铁路辛迪加签订了协议,最终在1885年使这条2800多英里长的铁路建成通车。到了劳力埃政府时期,随着西部开发高潮的到来,为了推动西部的开发和西部谷物运费的降低,联邦政府又资助修建了加拿大北方铁路和大干线太平洋铁路,为它们所提供的财政担保和借贷的总额高达367355507加元。[]

第四,加拿大联邦政府还同其他各级政府和机构一道,积极采取各种措施吸引移民,鼓励西部经济的发展。在加拿大西部移民的过程中,国家的力量走在西部移民运动的前面,而不是尾随在后面。著名经济史家V·福克(Vernon Fowke)认为:“联邦政府对加拿大农业最初和最持久形式的帮助是鼓励移民和对草原地区的农业拓殖。”[]为了吸引人们到加拿大定居拓殖,自治领政府划拨专款,不仅为移民代理支付工资,按照他们所吸引到的移民数量给以奖励,而且还建立了一套移民路费优惠制度(Passenger Warrant System),为特定的移民提供削价越洋船票。如1872年,从利物浦到北美港口的一般票价为6.6英镑时候,优惠票价是4.5英镑。[]除此之外,联邦政府还为农业发展提供资金、技术和市场销售方面的支持:资助农业技术教育,并建立起一套系统的农业试验站体系;颁布《动物防疫法》(The Health of Animal Act),以帮助农场主控制和预防家畜疾病;通过农场借贷法,为农场主提供资金支持等[11]

其次,作为国家政策另外一个重要组成部分的保护关税政策是联邦政府干预经济发展、推动工业化的另外一项重要举措。加拿大著名经济学家麦金塔什评价道:“通过保护关税实现工业化的决定是与定居政策紧密联系在一起的,通过这一手段,西部预计要形成的市场就会为其他地区开放。这一决定还同交通政策紧密联系在一起,因为加拿大工业化所推动的东西部关税对横贯铁路来说也是非常重要的。”[12]

在加拿大,最早呼吁保护的声音出现于19世纪20年代。当时上加拿大的农场主希望政府能够在农产品价格低迷时候保护本地市场不受美国进口农产品的竞争。1821年,众议院的一个委员会呼吁:“应该在下加拿大实行保护性关税,以便于上加拿大的面粉能够在它唯一可以获得的市场上维持下去。”[13]30年代也偶然能够听到保护加拿大的农产品不受美国竞争的言论。最终在1843年,加拿大开始对农产品征收关税。而就在农场主从支持保护到呼吁自由贸易的转变中,要求对工业品实行保护性关税的呼声却逐渐壮大起来。当时最积极的鼓吹者当属伊萨克·布坎南(Isaac Buchanan),他不仅能够熟练运用李斯特和亨利·克莱等人的保护主义理论,还在加拿大发起了第一次大规模的支持关税保护运动,并直接导致了加拿大省1859年高尔特保护性关税的实施,因此,从一定意义上说,他才是真正的加拿大国家关税政策之父。到加拿大联邦建立后,保护主义已经成为一股潮流,仅仅1874年,就有21宗申请保护的提案上交议会。[14]1879年的国家政策从某种意义上既是保守党的一个政治策略,同时也“标志着加拿大正式宣布放弃自由贸易,而采用保护主义作为加拿大发展战略的一个基本组成部分。”[15]1879年的关税中,工业品和制成品的税率比以前有了很大的提高,具有明显的保护性质。各类产品的税率一般是:半制成品和工业原料,1020%;制成品设备,25%;制成消费品,30%。在1879年以后的8年中,1881年关税和1883年关税,对许多制成品的税率再度提高,如割草机、打捆机和收割机的税率从25%上升到了35%,“直到1887年,加拿大才实现了稳定的关税,或者说,保护才到达了顶点。”[16] 

虽然自由党在野时候,劳力埃曾经激烈地抨击保守党的关税政策,在1893年的自由党大会上,他贬称加拿大关税是“美国保护制度的卑贱的模仿品,”是“以人民的牺牲来换取特权和私立阶层的利益。”[17]然而,自由党在1896年上台后,没有制定什么新的国家政策,他们只是袭用了前任保守党的国家政策,[18]“维持了保护的原则和国家政策的基本特征。”[19]劳力埃政府不仅延续了利用西部土地吸引移民和改善交通的策略,1897年菲尔丁关税法虽然税率略有降低,但税种增加了。同时,劳力埃政府还在1904年通过了首个反倾销法,虽然念念不忘自由贸易,不过总起来看,“在经济扩张的这段时期加拿大的商业政策总体上是国家主义的。”[20]劳力埃政府的财政部长在世纪之交说:“你们能够帮助加拿大制造业者的最好方式是用繁荣和富足的人们来填满马尼托巴和西北地区,他们将会成为东部制造业品的消费者。”[21]听起来颇像保守党的口吻。到1913年,加拿大全国的关税水平:全部商品18%,制造品26%;1925年,全部商品平均16%,制造业品23%。而从关税占财政收入的比重来看,185060年代,关税占加拿大省收入的60%,联邦后占75%;1929年占40%,1945年后,不到10%,也与关税先高后低的轨迹相一致。

除了通过关税政策刺激加拿大工业的发展外,联邦政府还采取其他各种可能的措施积极鼓励制造业的发展。麦克唐纳曾经把联邦政府与企业的关系比喻为爬到树头摇晃枣子的小男孩与刺猬的关系,称:“让每一个制造业者告诉我们他想要什么,而我们也会试图给予他们所想要的。”[22]其一是直接的物质奖励。加拿大政府对于钢铁业等某些制造业给以直接的现金资助,以鼓励矿石在国内冶炼。给钢铁业的奖励始于1883年,从18961906年,政府给以该行业的奖励达到1000万加元。其他受到奖励的行业还有如石油、铅锌冶炼和铜冶等工业。从18961929年,政府给以的物质奖励达到2400万加元。[23]其二是教育和科研方面的保障。一项调查表明:直到1917年,加拿大的2400家最大的工厂中,只有37家有实验室,83家雇佣了83位检验员和276名助手。为了为工业发展提供“示范和建议”,政府建立了国家科研协会(National Research Council),设立奖学金,鼓励大学和研究机构开展研究工作。此外,联邦政府还通省政府一道,投入大笔资金,鼓励职业培训。其三,制定相关的工业立法。早在1872年,政府就通过了专利法,一方面保护加拿大厂商的权利,同时也变相鼓励加拿大厂商复制国外技术,该法规定,除非美国厂商在加拿大生产其产品,否则对于其专利不予以保护,该法是促进美国企业在加拿大设立分厂的一个重要因素。另外如关于工厂生产方面的相关立法等也都着眼于鼓励制造业的发展。

总之,从自治领建立到20世纪20年代是加拿大经济现代化和国家建设取得巨大成就的历史时期。联邦政府的国家政策,对于全国经济的发展和国家的进步,的确发挥了巨大的推动作用。18711895年,加拿大Real GDP年增长2.5%;18951913年,达到了5.8%,远高于同期的美国。到1931年,加拿大西部四省的人口从1871年的10.9475万人增加到304.7792万人,占全国人口的比例接近131881年,草原地区农业用地面积269. 8 万英亩 ,其中,谷物播种面积25. 1 万英亩 ,总改良27. 9 万英亩 1926年,草原三省农业用地面积8.8893亿英亩,其中谷物播种面积为3498. 7 万英亩 改良土地面积为4926. 5 万英亩 。草原三省的农业资产总值从1901年的23.516万加元增加到1926年的28.20亿加元,而同期加拿大全国农业资产总值分别是17.87104亿加元和61.50555亿加元,三省的比重达到了43.6%。同时,西部开发除了带来加拿大小麦经济的繁荣和农业的比重持续较高以外,还为东部的工业化创造了条件,根据著名经济史学家FowkeBuckley的观点:“小麦的繁荣对于加拿大工业化是必需的,因为它本身就提供了一个加拿大制造业部门起飞所必需的高水平的需求市场。没有小麦,加拿大将会是一个很小的国内市场,并会是任何新制造业品出产的严重障碍,而工业也不会轻易取代国内市场。”[24]

在政府保护关税和其他优惠政策的激励下,加拿大的工业发展也取得了巨大的成就。1870年,加拿大有制造企业38898家,雇工18.2万人,产值2.17亿加元;而到1930年,虽然企业总数降到了22586家,但雇工人数却增加到了61.4万人,产值32.37亿加元。毫无疑问,保护关税主要是刺激工业化发展的一个重要因素:1879年,安大略的钢铁业没有关税保护,规模小而无利可图;而实行国家政策后,其产量连年上升,190023000吨,1905年的407000吨,到1913年发展到1152000吨。[25]另外,具有地区倾向性的保护性关税政策进一步加固了中部本已存在的制造业的优先地位,“安大略和魁北克的制造业者利用这一保护性盾牌建立了一个全国性的市场。”[26]1870年,安大略占加拿大制造业产值的52%,魁北克占35%;1890年,安大略50%,魁北克32%,沿海省 10%;[27]1926年,沿海占4.3%,安大略51.9%,魁北克29.5%,草原三省7%,不列颠哥伦比亚7.3%。[28]

毫无疑问,在加拿大经济现代化的关键时期,以麦克唐纳的国家政策为代表的联邦政府对于经济现代化的各项激励措施从总体上讲是成功的,但与此同时,加拿大这种发展模式也带来了两方面的问题:其一是对西部的过度控制和经济剥削导致了本地区的不满,其二是保护政策所带来的外资对国内制造业控制比例偏高的问题。

加拿大联邦政府开发西部的目标是实现本地区的加拿大化,它不仅指政治上排除美国的影响,在西部建立联邦中央的有效统治,而且经济上也同东部连为一体,建立统一的国内市场;另一层含义则是西部从属于东部,充当东部中心地区的农业边缘。在这种情况下,西部在加拿大处于一种类似半殖民地的地位,政治上没有自己自然资源的控制权,经济上也无法制定自己的发展政策,同时由于高额的保护性关税,农场主不能与美国发展自由贸易,却花大价钱购买东部制造的劣等工业品。据估计,从关税保护中受益是安大略和魁北克两省,每人每年15.15加元和11.03加元,而最后的边疆萨斯喀彻温平均每人每年则要为此损失28加元。[29]因为关税,加拿大的农场主要比美国同一地区的美国农场主多出10%以上的价格购买农具。

早在国家政策实行之初,安大略的保守党约翰·莱克特(John Rykert就认识到了这一问题:“保护将会导致大量工业资本的涌入,而在自由贸易情况下是不会出现的。”然而加拿大政府却对于外资的涌入并没有特别介意。1910年《财政邮报》(Financial Post)认为:“我们在渥太华的部长们并没有企图采取任何行动,以阻止美国制作商在这个国家建立分厂……我们对美国制造业品的适度关税似乎是给我们带来这些企业的诱因。”[30]1914年,在加拿大的美资企业就已经达到了450家。1926年,美国资本占加拿大制造业的比重是30%,采矿业是32%;而到1962年,上述比例分别变成了45%和51%。[31]戴尔斯指出:保护关税“是我们对于我们受到保护的制造业而付出的代价——通常也是我们贿赂外国公司在加拿大建立制造业的代价。”[32] 

二.保障、规范、约束——政府对经济发展的服务和管理功能

国家政策可以说是加拿大联邦政府进行积极干预,推动经济发展的一个典型。不过,这还远远不是加拿大政府的经济功能的全部内容,因为政府在国民经济的发展过程中的作用除了推动功能外,还担负着控制和保障功能。所谓控制,主要指其对经济的管理和规范功能;而保障则不仅指其创造一种适合经济运行的政治环境,而且还指其所具备的提供公共服务的功能。虽然根据不同的理论和在不同的国家,政府在这三方面所发挥的作用并不相同。就加拿大而言,不管是由于来自美国的压力、历史传统,还是出于资本的本性,它“不是也从来没有过建立在自由市场和自由企业基础上的‘正统’的资本主义制度。”自从联邦建立后到20世纪20年代,政府通过对公共项目的直接投资或者是对私人企业的各种各样的激励措施而在推动经济的长期增长中扮演了积极的角色。不过,自20年代起,长时段经济发展的任务主要落到了私人企业头上,而政府“日益新增的责任首先是在福利和社会安全领域,后来,尤其是40年代后,转向了短期经济波动问题。”[33]联邦总理麦肯齐·金在20世纪初指出:“对政府干预措施的智慧性和公正性的一种信仰代替了原来的自由放任的信念,后者认为不受限制的竞争是工业组织中的理想状态。而规范,尤其在最低程度的社会福利方面,越来越成为当今被接受的信条。”[34]

首先,与其他国家一样,加拿大政府也承担起了对经济发展的最基本的管理和保障功能。在自由市场的前提下保障经济的平稳健康运行是政府最基本的经济功能之一,而对各个行业进行审查和干预,制订相应的行业标准和保障措施正是政府上述功能的体现。为了保障经济的正常运行和处理不断出现的各种经济问题,加拿大政府陆续出台了一系列措施,逐渐形成了今日市场自动调节与政府干预相结合的格局。

第一,保障金融和银行业的健康发展。加拿大并没有形成美国那种自由银行制度,而是发展起来了一种特许银行制度。1871年通过了《自治领银行法》,规定授予银行特许证的最低资金门槛是50万加元,而且要接受10年一次的审核。从18711930年,加拿大的特许银行从36家逐渐下降到10家,而分行则相应地从1868年的123家增加到4069家,资产也从8000万加元增加到30亿加元。[35]第二,规范商品交易行为,维护消费者权益,确保交易的自由公平。第三,对劳动者权益的规范和维护。加拿大劳工组织的历史很长,但一直得不到政府的承认,甚至被引用反垄断法加以镇压。1900年,联邦政府成立劳工部以调解劳资争端,并通过了禁止输入契约劳工的法律。1907年,联邦政府通过《工业争端调查法》(Industrial Disputes Investigation Act),但与新西兰、澳大利亚等采取的强制性仲裁不同,加拿大方面认为提出一项解决方案的和解是最能保护公共利益的途径。1939年,加拿大刑法规定,仅仅因为其劳工组织资格而解雇劳工为非法。第四,政府对社会福利事业的干预。随着社会的发展进步,福利资本主义在加拿大逐渐发展起来。伴随着各种福利措施的出台,政府在这方面的投入也逐渐加大:不包括教育经费,全国各级政府1913年用于福利和救济的费用为1500万加元,19308300万加元,19372.36亿加元。相应地,税收占国民收入的比例也从1925年的14.7%增长到了1938年的19.7%,1963年达到25%。[36]另外,加拿大各级政府还积极承担和鼓励一些基础设施的发展,如为铁路修筑提供财政资助和进行担保;编制数据,进行经济预测;制订地区发展计划,致力于消弥地区之间的发展不平衡问题;通过税收调节和财政转让,进行收入的二次分配,缩小收入差距等等。

其次,反对垄断,维护市场竞争是加拿大政府对经济发展发挥规范作用的另一个重要表现面。在市场经济条件下,竞争被认为是保障企业能够实现最大限度的社会利益的有效手段。然而,资本的本性却是追求垄断。随着技术的进步和经济的发展,在19世纪后期各个主要资本主义国家都出现了垄断。对其支持者来说,垄断通过扩大生产规模,可以提高生产效率,降低成本,增强企业的科研创新能力;而对其反对者来说,垄断代表的是扼杀竞争和市场秩序,追求垄断利润的邪恶力量,与社会利益背道而驰。到20世纪40年代以后,对于垄断是好是坏的争论已经被否定,垄断就是垄断,与好坏无关。一旦垄断形成,不管其是否准备追求垄断利润,其实威胁已经形成。

加拿大政府针对垄断所采取的第一步行动是在1888年成立了一个调查委员会,该委员会的调查表明,在加拿大的日杂、煤炭、饼干等13种行业中已经产生了垄断。其报告认为:“垄断的邪恶在这个国家还没有完全显现出来。但是,已经有足够证据表明,针对其危害性倾向和影响需要采取法律行动,以消除上述或类似的合并与垄断所带来的邪恶。”[37]在上述委员会报告的基础上,加拿大在1889年通过了第一部反垄断法。该法规定,任何非法的共谋、合并、约定和安排等都属犯罪。1892年,上述反垄断法令成为了加拿大刑法的第498款。在此后的岁月里,虽然有几起起诉,但由于确定垄断取证比较困难,1910年反垄断法进一步对垄断的定义做出规范。后来,加拿大又陆续在1935年,1952年,1960年不断对反垄断法进行了完善和修改。

自从反垄断法通过以后,针对企业的垄断行为进行了多起调查,有的成功,有的则无果而终。在双方的较量之中,反垄断调查员逐渐形成了这样一种意见,即“应用该法律的本质在于针对那些损害公共利益的合并,换句话说,即该法并不反对合并这一倾向本身,而且调查员实际上同意合并,但是,如果其行动危害到公共利益,就要运用法律来解决它。”[38]由此可见,与美国一样,加拿大政府反对垄断的目的也不是消灭垄断,而是对垄断行为进行必要的规范。因此,尽管各种反垄断法令不断出台,一个不能否认的事实仍然是:加拿大同美国一样,企业集中的比例越来越高。根据加拿大消费与公司事务部的调查报告,加拿大制造业中集中的比例高于美国。美国196350家最大的制造业公司新增产值占其行业的比例是25%,而加拿大在1965年的数字是36%。[39]

再次,提供公共服务和保障经济发展所必需的基础设施的运转是政府另外一项重要的经济功能。加拿大政府在这方面进行了创造性的尝试,摸索出了一条具有加拿大特色的道路——公共所有或者叫皇冠公司(Crown corporations)。根据加拿大学者的定义,皇冠公司是“为了提供公共服务功能而由政府所创建的以公司的形式存在的一种机构。”它部分或完全由政府所有,同时也是政府干预经济的一种重要的手段和方式。

皇冠公司的产生可以追溯到自治领建立初期。国有铁路可以看作是加拿大皇冠公司的原型。对西部开发过度乐观的劳力埃联邦政府和各级地方政府在20世纪初期倾力资助和修建了加拿大北方铁路和大干线太平洋铁路两条新的横贯大陆铁路系统。然而,随着第一次世界大战的爆发和欧洲资本市场的紧缩,这两条由联邦政府高额承保和资助的铁路陷入了困境,最后只能由联邦政府出面收拾摊子,在19181923年逐渐形成了加拿大国家铁路(CNR),成为同太平洋铁路竞争的国有铁路公司。从经济意义上衡量,加拿大国家铁路不算成功,到1931年,它已经累计亏损6.94亿加元,当然,对于这样一项规模庞大的公共工程,“不能仅仅靠投资的利润回报来衡量,因为与其他铁路一样,他们是国家建设的一个工具,把分散很远的定居区联系在一起,并使得远离制造业中心的自然资源的开发成为了可能。”[40]以加拿大国家铁路的建设为契机,自20世纪以来,加拿大各级政府以不同形式建立了各种各样的公有企业,甚至部分政府的功能也转交皇冠公司来执行,皇冠企业成为政府推行经济政策的一个有力工具。根据1979年的统计,联邦全部或部分所有的皇冠公司共有344家,雇员20万人,资产总值290亿加元;而省有的皇冠公司为197家,资产总额为590亿加元。

导致这一结果的因素很多,一般来说,在加拿大有这么几种解释:1)环境原因。这派观点认为,由于加拿大独特的地理、经济和社会环境导致了皇冠公司的大量产生。Gracey认为:“总体来说,我们明显依赖公共企业的原因可以归结为加拿大的形势:国土面积广博,资源丰富而人口稀少,又与世界最强大的经济巨头美国毗邻。”[41]2)政治文化原因。由于加拿大政治文化中的保守传统,各界习惯于接受政府干预经济的行为。3)实用主义的原因。有些人认为加拿大之所以公共拥有盛行主要是各执政党采取实用主义政策的产物。[42]而就省的层面而言,地方利益和政党因素也是需要考虑的原因:省政府为了使得某些行业的利润能够留在归地方所用而不是被联邦中央收走,对某些企业采取公有化措施;虽然保守党和左翼政党都积极推进公共所有,但相对而言,非左翼省党把公共所有当作一种其他刺激手段的一种替代品,而左翼政府不仅更倾向于采纳公共所有,而且还把它作为一种实现其财富重新分配和权利分散这种理念的工具。因此,很难用一种统一的理由来解释缘何比其他国家更习惯于利用公共所有的形式来干预经济。

同其他行政和经济手段对经济进行规范和调控一样,公共所有也是加拿大各级政府进行经济调控的得力工具。“政府拥有和经营公共设施,不是为了自己赢利,而是以最好的最廉价的方式为其民众提供服务。”[43]不过,在一般情况下,私有企业无法解决社会公正问题,公有企业无法解决效率问题。因此,有人认为企业、政府和劳动者三者是一种合作的关系,其目标是实现效率、公平和社会福利。从这一意义上讲,加拿大的皇冠企业是公有企业和私有企业共存合作的一个典型。

最后,除了加拿大联邦政府积极干预经济外,省和其他各级政府在经济现代化中同样发挥了重要的推动和调控作用。其中以安大略省莫瓦特政府的“小国家政策”和西部诸省的省权建设和经济多样化运动最为典型。在联邦政府制订国家政策,推动经济发展的同时,莫瓦特自由党政府为了开发本省丰富的森林、矿产和水利资源,推动工业的进步,安大略省政府采取了多种措施。“鼓励,支持通向资源产地的设施的改进,必要时候延长财政资助,并提供信息和技术教育,都是公家对资源发展的帮助措施。”[44]为了鼓励企业能够开发该省丰富的矿产资源,省政府从多方面为企业的发展制造便利条件:1)从法律层面上,调整矿产法,使探矿者与矿产公司都能接受。2)大力促进通往资源产区的交通设施的改进,为矿产资源的开发创造条件。省政府对于北方开发意义重大的三条铁路——加拿大北方铁路、Algoma Central铁路和TemiskamingNorthern铁路——给以资助。从18671914年,省政府共资助 2783 英里 铁路,支出7969406加元,从而使得安大略北部的铁路从1881年的 12 英里 增加到1904年的 1750 英里 [45]3)采取奖励措施,鼓励矿石在本省冶炼。省矿业署一再强调:“大自然并没有设置任何障碍,阻止钢铁在本省冶炼。”1894年,莫瓦特省政府设立12.5万元的矿冶基金(Iron Mining Fund),以每吨1元的奖励资助铣铁的生产。4)提供技术教育。针对技术知识极端贫乏的现状,省矿产部1894年在萨德伯里和拉特波蒂奇开始首个夏季矿业学校(Summer Mining School)。此外,根据皇家委员会的建议,莫瓦特政府每年资助5千加元,建立金斯敦矿业学校(Kingston School of Mines),它后来变成了女王大学的一部分。[46] 

除了积极支持矿产资源的开发外,安大略省政府对于森林和水利资源也采取积极的支持政策。在费诺等森林主义者的推动下,加拿大成立了众多林学会,吸收和借鉴美国的经验和技术,掀起了以保护和开发森林为主的资源保护主义运动。而对本省水利资源的开发,省政府积极鼓励国有化运动,在亚当·贝克(Adam Beck)的领导下,建立起了庞大的安大略水电委员会,成为省有皇冠公司的典范。

总之,安大略省政府为了促进本身资源的开发和工业化的进步,发挥了积极的推动作用。正如奈里斯所言:“政府在工业中第一位的和历来最重要的功能是推动,而历届安省政府以极大的热情倾注于这项事业之中。”[47]安大略工业的进步就是这一努力所取得的结果的最好明证。

除了安大略的小国家政策外,西部诸省的省权建设和经济多样化运动也是政府积极支持本地区经济发展的一个典型。推动西部实行经济多样化的直接动力来自30年代大危机的打击。大危机对于“依赖资源的产业意味着灾难,而对于几乎完全仰仗于一种资源的经济则预示着完全的崩溃”。[48]严峻的现实使西部各省认识到:“一个地区对小麦的依赖越小,遭受的打击也就越轻”。[49]于是,取得政权的第三党政府着手寻找出路,扩大省内经济基础,掀起了省内建设和经济多样化运动。比如萨斯喀彻温省的平民合作联盟在第一任期内,在“插足经济”的口号指引下,政府大力发展非农业产品,以减少本地区制成品的进口。

总之,经过几十年的不懈努力,阿尔伯达和萨斯喀彻温省的内建设和经济多样化取得了巨大成绩。经济结构同以前相比,变的更加合理:1931年,萨斯喀彻温省和阿尔伯达省第一部类在省经济中的比例分别是61%55%,制造业的比例不到10%;而到1981年,草原三省经济结构是:第一部类14.2%,第二部类17.6%,第三部类64.1%[50]同时,伴随着西部森林和矿产资源的开发,资源工业越来越在各省经济中占据主导地位,而且出现了一批颇具规模的皇家公司,成为当地经济发展的龙头企业。如阿尔伯达省在70年代利用石油资金设立的阿尔伯达遗产基金,1981年总资金达到110亿加元,成为继魁北克水电、安大略水电和太平洋铁路之后的加拿大第四大公司;萨斯喀彻温皇家电信投资公司同年的资本也达到了50亿加元。这些大型企业不仅为当地创造了巨额的产值和效益,更重要的,它为西部培养起了一个企业家阶层,这批社会精英是推动西部工业发展和社会进步的无价之宝。

三、结论

通过上文的研究,我们可以看出,在加拿大经济现代化的过程中,加拿大各级政府的确发挥极大的推动、引导和规范作用。联邦政府不仅制订了以修建太平洋铁路、吸引移民开发西部和以保护关税推动中部工业化为主要内容的国家政策,采取各种措施刺激国家的经济发展,而且,联邦政府也在规范和保障经济运行、提供公共服务方面采取了多种创新措施,如专利政策、银行政策和皇冠公司等等。另外,特别值得一提的是,由于加拿大联邦分权和自20世纪以来省权扩张的特殊状况,以省政府为代表的各级地方政府也在经济发展中积极作为,针对本省的特点而制订了省经济发展策略,如安大略省以开发林矿水利资源为特色的小国家政策和西部诸省以实现经济多样化为特色的省权建设和经济多样化运动等等。从一定意义上讲,加拿大联邦政府所扮演的经济角色是一种后发展国家和以欧美为代表的先发展国家的一个混合,既专注于推动经济进步,同时又积极卷入对经济运行的规范和保障,而加拿大经济现代化的成就即时对其上述作用的最好肯定。



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[34] K. J. Rea and J. T. McLeod, Business and Government in Canada : Selected Readings , p. 353.

[35] Francis Hankin and T. W. L. MacDermot, Recovery by Control, p. 221.

[36] K. J. Rea and J. T. McLeod, Business and Government in Canada : Selected Readings , p. 39.

[37] Graufurd D. W. Goodwin, Canadian Economic Thought, pp. 138-139.

[38] Francis Hankin and T. W. L. MacDermot, Recovery by Control, p. 177.

[39] K. J. Rea and J. T. McLeod, Business and Government in Canada : Selected Readings , p. 198.

[40] K. J. Rea and J. T. McLeod, Business and Government in Canada : Selected Readings , p. 31.

[41] J. Robert S. Prichard, ed., Crown Corporations in Canada : The Calculus of Instrument Choice, Butterworth & Co., Ltd., 1983, p. 187.

[42] J. Robert S. Prichard, ed., Crown Corporations in Canada : The Calculus of Instrument Choice, pp. 186-189.

[43] Francis Hankin and T. W. L. MacDermot, Recovery by Control, p. 268.

[44] H. V. Nelles, The Politics of Development: Forest, Mines and Hydro-Electric Power in Ontario 1849-1941, McGill-Queen’s University Press, 2005, p. 110.

[45] H. V. Nelles, The Politics of Development, p. 117.

[46] H. V. Nelles, The Politics of Development, pp. 139-141.

[47] H. V. Nelles, The Politics of Development, p. 490.

[48] J. Conway, The West: The History of a Region in Confederation, Toronto , 1994, p. 101.

[49] David Kilgour, Uneasy Patriots: Western Canadians in Confederation, Lone Pine Publishing, 1988, p. 223.

[50] L. D. McCann, ed., Heartland and Hinterland: A Geography of Canada , p. 18.

发表于《现代化研究》2009年第5辑

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